Por Andrés Moya (@Andr3sMoya)
La semana pasada el DANE reportó los primeros datos del Censo Nacional Agropecuario – el primero en más de 45 años. Los datos revelan un panorama desolador pues ilustran el atraso de las áreas rurales, las brechas cada vez más amplias frente a las áreas urbanas en el acceso a bienes públicos y la situación de pobreza de una gran parte de los hogares rurales. En particular, los datos del censo revelan que la incidencia de la pobreza multidimensional en áreas rurales es de 44,7 por ciento. Es decir que la tasa de pobreza en áreas rurales es casi tres veces más alta que la tasa de pobreza en las áreas urbanas, que para 2014 era del 15 por ciento.
Ante este panorama el Presidente Juan Manuel Santos manifestó que es fundamental avanzar en la implementación de una reforma rural integral. Por su parte, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Aurelio Iragorri, mencionó que en los últimos 4 años el Gobierno ha hecho grandes inversiones en créditos y convenios de asistencia técnica, aunque reconoce que se requieren mayores esfuerzos.[1] No obstante, no es claro qué tipo de esfuerzos y programas se piensan implementar en los próximos años y si lo que requiere el país son mayores inversiones en los programas actuales de créditos y asistencia técnica.
Uno de los programas que el Gobierno Nacional ha venido impulsando es el Programa de Desarrollo de las Oportunidades de Inversión y Capitalización de Activos de las Microempresas Rurales –Oportunidades Rurales. El programa viene implementándose desde 2007 con el objetivo de aumentar los activos productivos, sociales, humanos y financieros de pequeños productores rurales pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN. Entre 2007 y 2013, Oportunidades Rurales atendió a 1.817 organizaciones conformadas por 47.018 hogares en 714 municipios del país. Estas organizaciones recibieron recursos para la cofinanciación de servicios de asistencia técnica en aspectos productivos, comerciales o administrativos, así como algunas iniciativas para ampliar su acceso a los mercados y a la información.
Con los años Oportunidades Rurales se ha convertido en uno de los programas bandera para la lucha contra la pobreza rural. Entre 2007 y 2013 los recursos ejecutados ascendieron a a $44 millones de dólares, financiados el Gobierno Nacional, un préstamo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y las contrapartidas de las organizaciones. Además, en 2010 fue incluido en el Plan Nacional de Desarrollo como uno de los instrumentos de política para mejorar la capacidad de generación de ingresos de la población rural, y en 2014 el Gobierno Nacional asumió la totalidad de su financiación. Dada su importancia, es indispensable entender cuál ha sido el impacto de Oportunidades Rurales y si en efecto es una iniciativa útil para promover el desarrollo y disminuir la incidencia de la pobreza en áreas rurales.
No obstante, en una reciente evaluación de impacto de Oportunidades Rurales encontré un panorama que contrasta con el optimismo que el programa ha generado en algunos círculos y con el interés del Gobierno por escalarlo y volverlo una punta de lanza para la lucha contra la pobreza rural.[2]
En general, los resultados de la evaluación indican que OR no tuvo impactos positivos ni persistentes sobre el bienestar de los hogares ni sobre su capacidad productiva. En particular, no se observaron impactos estadísticamente significativos en los niveles de producción y consumo, los índices de seguridad alimentaria, el bienestar subjetivo, las inversiones productivas ni en el porcentaje de tierra usada en los predios. Así mismo, los resultados revelan que el programa tampoco generó cambios necesarios en el comportamiento de los beneficiarios, ni en el acceso a mercados financieros y comerciales. La explicación detrás de estos resultados reside en el hecho que la mayoría de beneficiaros no contaba con recursos para financiar nuevos proyectos o para implementar las nuevas prácticas y conocimientos. Es decir que ante las múltiples fallas de mercado, los programas de asistencia técnica son sólo una parte del rompecabezas y por sí solos no son capaces de romper las dinámicas de pobreza y exclusión.
Los resultados también revelan graves problemas en la focalización de Oportunidades Rurales y patrones de manipulación por parte de hogares no elegibles. El 39% de los hogares encuestados no estaba registrado en los niveles 1 y 2 del SISBEN y por ende no cumplían con los criterios de elegibilidad. Por ende, aunque el programa está diseñado para organizaciones conformadas por los hogares más pobres en áreas rurales, terminó entregándole recursos a hogares con mayores recursos y quienes probablemente pueden acceder a servicios de asistencia técnica por sus propios medios. En efecto, durante el trabajo de campo se observó que algunas organizaciones asociaron a personas que pertenecían a los niveles más bajos del SISBEN para cumplir con los requisitos y recibir el dinero de la asistencia técnica, mientras que otras se conformaron sólo para acceder a los recursos del programa. Estas fallas en la focalización se produjeron porque el programa sólo pedía las copias del SISBEN del 80 por ciento de los miembros de las organziaciones aplicantes. Es decir que el diseño del programa mismo abrió espacios para la manipulación en la entrada al proyecto.
En su conjunto, y más allá de la evidencia sobre los impactos y la implementación de Oportunidades Rurales, los resultados de la evaluación dejan lecciones importantes para el diseño de políticas y porgramas de desarrollo rural. En particular, se hace explícita la necesidad de entender la pobreza rural desde una perspectiva más estructural y completa. La población rural no solo enfrenta dificultades para acceder a programas de asistencia técnica, sino también a créditos y seguros agrícolas, a canales de comercialización, a mercados laborales y de tierras y a una infraestructura apropiada. No es sorprendente, entonces, que un programa que se enfoca en una sola dimensión de la pobreza rural tenga impactos limitados, ya que no existe un entorno que propicie la construcción de capacidades y procesos sostenibles para la superación de la pobreza. En otras palabras, la efectividad las iniciativas de desarrollo rural está condicionada por la ausencia de servicios y bienes públicos en las áreas rurales.
Desafortunadamente, la orientación de la política agrícola se ha enfocado en la provisión de apoyos directos en detrimento de la provisión de bienes públicos y servicios sectoriales de beneficio general.[3] De hecho, en el 2010 y 2011, el 90 % de los recursos destinados al sector agrícola en el país consistía en apoyos fiscales directos, mientras que solo el 10 % restante se destinaba para la provisión de bienes públicos sectoriales (investigación e innovación tecnológica, servicios de sanidad agropecuaria, información, derechos de propiedad y regulaciones e infraestructura de servicios de comercialización) y para la provisión de bienes y servicios en mercados que no operan correctamente (asistencia técnica, financiamiento, aseguramiento, riego y drenaje, entre otros).[4] Este fenómeno, además, ha generado incentivos para la captura de rentas, en muchas ocasiones, por aquellos productores de mayores ingresos, quienes han conseguido esos apoyos gracias a pertenecer a agremiaciones fuertes y consolidadas.[5]
Por lo tanto, es posible afirmar que las iniciativas actuales de desarrollo rural están condicionadas por la visión fragmentada de la política de desarrollo rural, la desarticulación de diferentes programas, el sesgo hacia los subsidios y transferencias directas y las fallas de los mecanismos de selección y focalización. La combinación de estos factores genera un círculo vicioso pues las transferencias directas no posibilitan la construcción de capacidades para generar salidas de la pobreza. Por el contrario, aumentan los incentivos para la búsqueda y captura de rentas. De cara a una eventual etapa de postconflicto, se pone de manifiesto la necesidad de darle un vuelco a la política de desarrollo rural y de implementar una estrategia integral que permita cerrar las brechas para el acceso a servicios públicos rurales, como lo son la educación, la salud y la infraestructura, y que articule esfuerzos para potenciar el acceso a créditos, seguros y mercados. No es suficiente con realizar mayores esfuerzos financieros en programas existentes que tienen impactos limitados, o en programas para los cuales no tenemos evidencia alguna sobre su efectividad.
[1] Revista Semana. “Una dura radiografía del campo colombiano.” http://www.semana.com/economia/articulo/campo-colombiano-en-la-pobreza/4...
[2] Ésta evaluación hizo parte de un estudio que se realizó en 7 países de Latinoamérica, bajo el liderazgo de Jorge Higinio Maldonado de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, y el cuál va a ser publicado en los próximos meses.
[3] Junguito, R., Perfetti, J., y Becerra, A. (2014). Desarrollo de la Agricultura Colombiana. Cuadernos de Fedesarrollo n.º 48; Olivera, M. (2010). El Gasto Público en el Sector Agropecuario. pnud. Bogotá.
[4] Banco Interamericano de Desarrollo. (2013). Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos. IDBResearch Department.
[5] López, R. (2004). "The Structure of Public Expenditures, Agricultural Income and Rural Poverty: Evidence for Ten Latin American Countries". University of Maryland at College Park.