Hasta la terminación del segundo Estado de Emergencia, el 6 de junio, el Gobierno había expedido 331 decretos, cerca de un promedio de tres diarios de los cuales solo la mitad están relacionados con la pandemia y de esos en su mayoría, según el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, son nombramientos de funcionarios y de ministros por conflictos de intereses, encargos y otros cambios en el funcionamiento de las entidades nacionales.
El otro 50 por ciento de decretos que sí tienen que ver directamente con la coyuntura y tienen un impacto económico, fueron analizados por Luis Carlos Reyes, director del Observatorio, y Juan David Oviedo, quien hace parte del equipo, ambos economistas.
A partir de la conversación con ellos y del informe “Medidas económicas del Gobierno nacional para mitigar los efectos del COVID - 19”, La Silla Académica presenta cuatro rasgos que, según Reyes y Oviedo, han caracterizado la política económica del Gobierno durante esta pandemia:
Falta de transparencia: Ni el analista más juicioso puede saber de dónde y hacia dónde van los recursos
Hay bastantes recursos disponibles, pero a la hora de saber cómo se los están gastando, no sirve leerse decreto por decreto ni hay información oficial centralizada sobre a dónde se está yendo cada uno de esos pesos, esa es la conclusión a la que llegó el Observatorio Fiscal de La Javeriana, después de hacer la tarea.
Al comparar el Decreto 444 que creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -Fome- con leyes que se aprobaron en otros países para afrontar la emergencia Reyes dice que es evidente la diferencia en el nivel de especificidad.
“Ese Decreto dice básicamente que el Gobierno va a sacar plata de aquí y allá para hacer lo que el MinHacienda considere conveniente para conjurar la crisis -o sea cualquier cosa- : “tiene 13 páginas que incluye la sección de considerandos y la firma al final de todos los ministros”, dice Reyes.
La primera ley que pasaron en EE.UU., en cambio, que apropia millones de millones de dólares -que es la magnitud de las cifras de ese país- tiene 600 páginas y está claramente determinado punto por punto de dónde sale la plata y a qué se va a destinar:
“Es un tedio de leer pero el objetivo de saber a qué se está yendo la plata lo cumple uno cuando se las lee. Aquí no. El Gobierno le apunta a que cualquier persona que no trabaje en el Ministerio de Hacienda se canse de dar vueltas y deje de preguntar”.
Con respecto a los 30 billones adicionales que el Gobierno ha apropiado, que según cálculos de Oviedo, equivalen a 700 mil pesos por cada colombiano (si uno quisiera verlo de esa manera) no hay ningún documento público que especifique que para UCIs se va a destinar X plata, que para ayudas humanitarias se va a destinar X otra plata, y así.
El nivel de especificidad del Decreto 444 es que los recursos del Fome se pueden invertir en empresas que desarrollen actividades de “interés nacional” y que ese fondo cuenta con los demás recursos que el Gobierno disponga para ello: “es una imagen que parece un meme. No hay transparencia, punto” concluye Oviedo.
Cuando se ha adicionado plata al Fome, generalmente, los decretos se refieren a que la plata proviene de “fondos especiales de la Nación”.
Los medios, la ciudadanía y muchos funcionarios públicos que se han preciado de estar interesados en que se inviertan bien los recursos públicos, históricamente han estado concentrados en temas muy micro de transparencia.
En una de las las mesas de transparencia que se conformaron a partir del paro nacional del año pasado para discutir el presupuesto nacional, el Contralor hacía alarde de cómo estaba persiguiendo el mal uso de los recursos públicos y ponía como un gran ejemplo unos dineros públicos que había destinado el alcalde de Montería en una papayera, pero por más cara que sea una papayera, no cuesta los 5 billones de pesos adicionales que se autoasignó el Ministerio de Hacienda para gastos de funcionamiento sin dar explicaciones.
Extrema aversión a endeudarse: aunque el crédito pueda ser la mejor opción
“Todos tenemos reticencia a endeudarnos, pero esta manera de pensar desconoce que muchas veces lo prudente es hacerlo y esto es especialmente cierto si de esa forma el Gobierno hubiera podido evitar que se destruyeran como hasta ahora uno de cada cuatro empleos” explica Reyes.
El proceso de recuperación toma mucho tiempo, no es solo el despido de un empleado sino la quiebra de la empresa: “Era menos costoso mantener en coma al paciente, haberle ayudado a las empresas a preservar sus relaciones laborales, a que no quebraran, para que estuvieran listas para reactivar sus labores al terminarse la cuarentena”.
Para las empresas que sufren una caída que deja casi en cero sus ingresos porque no tienen clientes o porque sus empleados no pueden ir a trabajar, no tiene sentido endeudarse: “van a salir de la crisis sin ingresos adicionales y con una deuda que no tenían cuando la crisis arrancó”, dice Reyes.
Lo que el Observatorio propuso desde un comienzo para esas empresas fueron créditos condonables -subsidios- en la proporción que resultaran afectados por la pandemia, para subsidiar sus principales costos operacionales: la nómina y los arriendos; una propuesta que hicieron a su vez dos economistas de la Universidad de Berkeley: Emmanuel Saez & Gabriel Zucman.
Los países a los que les ha ido un poco mejor han tomado medidas cercanas y a los que peor les ha ido se han alejado, explica Reyes: “A pesar de que había cierto consenso a nivel internacional sobre lo que había que hacer, el Gobierno lo hizo ver aquí como un debate y le dio largas”.
Solo hasta mayo llegaron los “subsidios a la nómina” de 350 mil pesos por empleado, que para Reyes son anémicos cuando se les compara con los programas exitosos que son los que han subsidiado el 80 por ciento de los salarios de los empleados de la empresa.
El Gobierno, cuenta Reyes, se los ofreció además a cualquier empresa, a la que levantara la mano, y no estableció desde un comienzo requisitos -morales- como que, por ejemplo, no hubieran despedido a nadie, no hubieran reducido sus beneficios.
“El Decreto 639 creó la política de apoyo al empleo formal y solo hasta el 677, 11 días después, se establecieron ese tipo de requisitos y se hicieron otras modificaciones”, dice Oviedo.
En un principio solo abarcaron a las personas jurídicas, después ya incluyeron a las naturales, a los consorcios y uniones temporales. A las que sí dejaron por fuera fue a las empresas en cabeza de personas naturales con uno o dos empleados, que son muchas en el país.
El trasfondo del asunto, para Reyes, es que subsidiar el 80 por ciento de la nómina cuesta bastante dinero -decenas de billones de pesos- y requería que el Gobierno se endeudara y tuviera que tramitar una reforma tributaria después de la pandemia para poder pagar la deuda, justo después de haber invertido una buena parte de su capital político en pasar la última reforma que redujo en 10,3 billones de pesos por año lo que el Estado recaudaba por impuesto de renta de las empresas (de hecho según el mismo Reyes el costo de crear una renta básica universal es la mitad de lo que se redujo en impuestos a las empresas).
“El Gobierno está siendo consistente con su política de reducir impuestos a las empresas. Tomaron la decisión política de que el gasto tenía que ser muy pequeño durante la pandemia”, dice Reyes.
Según cálculos de Reyes, “a mano alzada”, haber subsidiado en un 80 por ciento la nómina de las empresas más necesitadas durante estos tres meses, le habría costado al Gobierno cerca de 17 billones de pesos, que tampoco es escandaloso en todo caso: equivale a dos puntos porcentuales del PIB:
Tenemos una deuda pública superior al 50 por ciento del PIB. Pero la de EE.UU. es del 100 por ciento y la de Japón del 200 por ciento, explica Reyes: “Claro, podrán argumentar que esos países pueden darse ese lujo porque son desarrollados. Pero es que en ningún caso estamos proponiendo llegar a esos niveles de deuda. ¿Por qué pasar de un 50 por ciento de deuda a un 60 por ciento debe ser inaceptable?”.
De hecho los subsidios a la nómina de otros países desarrollados no se comparan a los de Colombia por el nivel de ingresos.
La misma aversión a endeudarse, ha tenido un resultado positivo, en todo caso, dice Reyes, y es que el Gobierno ha sido muy ingenioso a la hora de buscar fuentes de financiación propias evitando tener que salir a buscar plata en el mercado internacional.
Una parte de los fondos del Fome, por ejemplo, viene de otro fondo del Gobierno que financia las pensiones de los empleados públicos de las entidades territoriales. “Es una manera de endeudarse con los pensionados, en vez de hacerlo con inversionistas extranjeros cuya tasa de interés no controla. El Gobierno está pasando plata de un bolsillo a otro”.
“El Gobierno, como lo explicó el Ministerio de Hacienda, vendió la deuda que emitió recientemente en el mercado internacional a tasas de interés históricamente bajas, lo cual habla bien de la confiabilidad que tiene el país en el mercado. Pero también habla de que no estamos ni cerca de llegar a un nivel de endeudamiento preocupante.
“Queda entonces la pregunta de por qué con la necesidad grande que tenía el país de preservar los empleos y las empresas el Gobierno decidió no endeudarse”.
Centralismo: que facilita la coordinación pero no responde a las necesidades de las regiones
El Decreto 417 mediante el que se declaró la primera emergencia social y económica, fue seguido inmediatamente por el Decreto 418 que centralizó las políticas públicas en materia de orden público. Las políticas económicas concretamente se centralizaron en el Ministro de Hacienda. Eso, según Oviedo, permite que haya una mejor coordinación, pero a la vez torna más lentos los procesos e impide que muchas veces respondan a la realidad de las regiones.
“Es una dinámica con tinte electoral. Mientras el Gobierno Nacional ha dispuesto de 30 billones de pesos extras para atender la pandemia -sin que haya transparencia sobre su uso- lo único que le permitió a los alcaldes y gobernadores fue endeudarse para cubrir su presupuesto local y están haciendo maromas para hacer rendir sus recursos propios”, explica Juan Oviedo.
Algunas entidades territoriales, según el investigador, disponen de estampillas adicionales que puede sumar un 0,01 por ciento más, pero realmente lo único que se les permitió fue modificar los presupuestos para destinar a salud la plata que iban a destinar a otros planes que ya no pueden hacer.: "El único que tiene plata extra es el Gobierno".
Multiplicidad de mecanismos: que dispersa los esfuerzos y dificulta el control
La respuesta del Gobierno frente a la pandemia fue bastante rápida y eficaz -aún con las dificultades operativas que hubo- con respecto a los apoyos a la población de bajos ingresos, anota Reyes.
Además de las transferencias extraordinarias de los sistemas con los que ya contaba el Estado: Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Adulto Mayor, adelantó un mes la devolución del IVA y creó el Programa de Ingreso Solidario para llegar a personas vulnerables que no estaban incluídas en los otros programas.
“Fue un esfuerzo loable, el Gobierno tenía los recursos y estaba dispuesto a gastarlos”, dice Reyes.
Pero en este momento el Gobierno tiene nueve mecanismos funcionando (Decretos 419, 458, 553, 561, 563, 659), teniendo en cuenta las ayudas a campesinos, artistas, gestores culturales y reinsertados, en vez de un sistema unificado que permita simplemente llegarle a las personas que necesitan ayuda humanitaria posiblemente con base en la información registrada en el Sisbén.
A esto se suma la falta de transparencia sobre las comisiones que se están pagando a los bancos por los giros a través de plataformas como Daviplata o Nequi. En el último Conpes de la devolución del IVA, solo hay una referencia a que se pagará hasta un 20 por ciento del valor del subsidio, lo cual es excesivo, explica Oviedo.
El trato que se les ha dado además a ciertos sectores no es el mismo. Mientras para los artistas y gestores culturales, que están ligados a la política de la economía naranja, dispuso recursos del Fome, para los reinsertados el Gobierno simplemente habilitó a la Agencia Nacional de Reincorporación para darles ayudas con la plata que tuviera disponible y algo similar hizo con los campesinos.
Todo esto, según Oviedo, dificulta saber a quiénes se está llegando con recursos: “no es técnico que estos subsidios puedan concurrir, en este momento un hogar puede estar teniendo acceso a cuatro subsidios al tiempo y algunas personas necesitadas a ninguno, mientras que si el sistema se unifica se puede llegar a más personas y tener un mejor control”.
